השוואה בין המודל הבריטי לרגולציית הימורים לבין המצב בישראל

גילוי נאות: המאמר הזה נכתב מתוך עניין מקצועי שלי בהבדלים שבין מודלים רגולטוריים במדינות שחולקות לא מעט נקודות דמיון, אבל גם הבדל מהותי. אין לי כל קשר מסחרי לגורמים הפועלים בשוק ההימורים, בישראל או מחוצה לה והטקסט אינו נועד להמליץ על פעילות כלשהי או לקדם עמדה פוליטית. 

כבר שנים שאני לומד את שוק ההימורים העולמי. זה התחיל כשהתחלתי לגלות מה קורה מחוץ לגבולות המדינה הקטנה שלנו ולהבין עד כמה התחום הזה מוגבל כאן. אם יש דבר שהבנתי הוא שהכול מתחיל ונגמר במנגנוני הפיקוח. מדינה אחת תמיד סקרנה אותי, דווקא בגלל שהפיקוח על הימורים בה פועל על עיקרון דומה, אבל בא לידי ביטוי בצורה שונה לגמרי ומתוך תפיסה אחרת. הפער בין רגולציית הימורים באנגליה לבין הפיקוח החל בישראל אינו מתמצה בשאלה "מה מותר ומה אסור". מדובר בשני מודלים שונים כמעט מן היסוד, שנבנו על תפיסות נפרדות של תפקיד המדינה, היחס לשוק והאופן שבו יש לפקח על פעילות הנתפסת כרגישה מבחינה חברתית וציבורית. 

ההשוואה בין שני המודלים לדעתי היא קריטית אם אנחנו רוצים להבין מודלים חלופיים לטיפול בסוגיית ההימורים. היכולת לצאת לרגע מעצמנו תאפשר לנו לדמיין מציאות אחרת, אבל יש לכך מטרה חשובה אפילו יותר בעיני. פיקוח על הימורים חושף את האופן שבו מדינה מתמודדת עם פעילות שנמצאת בתחום האפור של המוסר. האם היא תאמץ ותמסד אותה, או תדחוק אותה יותר רחוק אל השוליים? כאן נבצע סקירת עומק בין המודלים בשתי המדינות ונבין איזו מציאות כל רגולציה מייצרת.

נקודת המוצא הרעיונית של רגולציית הימורים בישראל מול אנגליה

ההבדל העמוק ביותר בין שני המודלים הוא לא בהכרח משפטי. הפער מתחיל בשאלה בסיסית הרבה יותר: כיצד המדינה מגדירה את עצם קיומם של הימורים? באנגליה, נקודת המוצא היא שהימורים הם פעילות חוקית ולגיטימית מבחינה מוסרית, כל עוד היא מתקיימת בתוך מסגרת מפוקחת. בישראל, לעומת זאת, הימורים נתפסים מראש כפעילות מפוקפקת ועבריינית והמחוקק בחר ליצור "רע הכרחי" באופן מפוקח. 

זה יכול להישמע כמו סמנטיקה, אבל בפועל, זה הבדל מהותי מאוד. בדיוק בגלל ההבדל בגישות, במודל הבריטי הרגולציה נבנית סביב הנחה שהשוק קיים וצריך להמשיך להתקיים ולכן תפקידה של המדינה הוא לנהל אותו. התפיסה הזו מייצרת מערכת רגולטורית שנועדה לאזן בין צרכי השוק ובין שלום הציבור.

בישראל, נקודת המוצא הפוכה כמעט לחלוטין. הימורים מוסדרים הם רק חריג קטן בחוק הפלילי. רגולציית ההימורים בישראל מבוססת על איסור כללי עם כמה חריגים מוסדיים כמו מפעל הפיס למשל. בפועל מה שזה אומר, הוא שהמדינה לא מנהלת דה פקטו שוק הימורים כלל.

כיצד זה מתבטא? 

הפער הזה בתפיסות היסוד משליך על כל הגופים והתהליכים הרגולטוריים שפועלים על התחום. כאשר הימורים נתפסים כחוקיים, הרגולציה על ההימורים מתפתחת כל הזמן, היא דואגת לפקח על רישוי מוסדות, אבל לא מגבילה פתיחת מוסדות חדשים, היא מוודאת חובת דיווח, מפקחת על המשחקים ומתאימה את עצמה לשינויי המציאות. ומצד שני, אם הימורים נתפסים מלכתחילה כעבירה פלילית, כמובן שאין שום אינטרס או תמריץ לפתח את התחום. זוהי בדיוק הסיבה שאנחנו רואים שוק מאוד מאובן ונוקשה בישראל שכמעט ולא חורג מגבולות הלוטו-טוטו. המהפכה הדיגיטלית, למשל, כמעט ולא משפיעה על השוק הישראלי.

בנוסף, הפער בתפיסות משפיע גם על השיח הציבורי. באנגליה, הפיקוח על הימורים מתקיים בשיח שנסוב סביב אחריות המדינה להבטיח שההימורים יפעלו באופן חוקי. בישראל, השאלה היא רק אילו הימורים מותרים ואילו לא. ניתן לראות כאן ממש שתי תפיסות שונות של מהו תפקיד המדינה והאם רגולציה נועדה לנהל מציאות קיימת, או לצמצם אותה למינימום האפשרי. 

איך ההבדלים ברגולציה משפיעים על מבני מוסדות הפיקוח?

אחד ההבדלים המעשיים והמשפיעים ביותר בין רגולציית הימורים באנגליה לבין זו בישראל הוא באופי המוסדות שמופקדים על המשימה. כפי שנראה, כל האופן שבו האחריות על הפיקוח מאורגנת ומחולקת בין גופים היא מאוד שונה. 

רגולטור ייעודי וריכוזי במודל הבריטי

באנגליה, רגולציית ההימורים נשענת על גוף רגולטורי יחיד שבו מרוכזות כל הסמכויות לרישוי מוסדות, פיקוח על משחקים, קביעת כללים חדשים ואכיפה. הממשלה הבריטית הקימה את הגוף במיוחד כדי לפקח על תחום ההימורים.  כתוצאה מכך, המדיניות והיישום שלה בשטח מתקיימים תחת מסגרת אחת ויחסית עקבית, גם כאשר הכללים משתנים לאורך זמן. המבנה הזה מאפשר לרגולטור הבריטי לפעול כגוף שגם מפקח וגם מתווה מדיניות משתנה. הגוף לומד את המגמות החדשות כל הזמן, אוסף נתונים מהשטח, מפרסם הנחיות חדשות ומנהל דיאלוג רציף עם השוק. 

בישראל הסמכויות מפוזרות בין גופים רבים

לעומת זאת, רגולציית הימורים בישראל לא מופעלת על ידי גוף ייעודי. האכיפה מפוזרת בין רשויות החוק, גופים להסדרי הימורים ומספר משרדי ממשלה שונים. לכן, המערכת מקוטעת ונראה שלעתים קרובות יד ימין לא יודעת מה יד שמאל עושה. לכן, זה לא מפתיע שהרגולציה על ההימורים בישראל מתפתחת בצורה פחות קוהרנטית. שינוי מדיניות דורש לעיתים קרובות תיאום בין גורמים רבים וקשה מאוד להציע פרשנות אחידה כשאין גורם מרוכז אחד. במצב כזה, קשה לייצר ראייה מערכתית של השוק, במיוחד כשהמציאות בפועל משתנה מהר יותר מהחקיקה.

ההבדלים משפיעים גם על השיח הציבורי

במודל הבריטי, היציבות והריכוזיות מייצרות גם בהירות. לציבור ברור מי קובע את הכללים ומי מפרש אותם. בישראל, המבנה המפוזר יוצר לעיתים עמימות סביב השאלה מה מותר ומה אסור. בעוד לכולם ברור שלנהל קזינו מחתרתי בישראל אסור, כשזה מגיע לפלטפורמות ברשת, הדברים מאוד מעורפלים. 

כדי להבטיח בהירות כזו, נדרש שיח עם המציאות העולמית והשינויים שמאפיינים את עולם ההימורים היום. מערכת שמפזרת סמכויות בין מספר גורמים לרוב מגיבה מאוד מאוחר, ולרוב רק כאשר הפער בין החוק למציאות כבר בולט. 

איך מתבצעת רגולציית הימורים בשטח בשתי המדינות?

אחד הפערים המשמעותיים בין הרגולציה באנגליה ובישראל מתבטא באופן שבו הפיקוח עצמו מתבצע בפועל. יש הבדלים רבים בתדירות, באופי הכלים ובתפיסה התפעולית של הגופים הרגולטוריים השונים.

המודל הבריטי דוגל בפיקוח שוטף

באנגליה, פיקוח על הימורים נתפס כתהליך רציף. הרגולטור הוא לא רק תגובתי להפרות קונקרטיות, אלא נוכח שם כל הזמן. הדרישה לדיווחים שוטפים, עריכת ביקורות תקופתיות במוסדות ואיסוף נתונים שוטף מבטיח שההתנהלות תהיה תקינה ושעין המדינה פקוחה על התחום הרבה לפני שמתעוררת בעיה. הגישה הזו מאפשרת לזהות תהליכים רחבים שעלולים להיעשות בעייתיים. כך יש לגופים האלה את הכוח להשפיע על אופן הפעולה היומיומי של השוק.

המודל הישראלי מתאפיין באכיפה נקודתית ותגובתית

בישראל, לעומת זאת, פיקוח על הימורים מתבצע במידה רבה רק כשכבר מתקיימת הפרה חוקית. הרגולציה נשענת על מנגנוני אכיפה פליליים או מנהליים שמופעלים כאשר מתגלה פעילות אסורה ולא ממש מתקיים מערך בקרה שוטף. זו גישה שחופפת במדויק עם הנחת היסוד שההימורים הם אירוע חריג ומפוקפק. למרבה הצער, זו בדיוק הגישה שגם הופכת אותו למפוקפק, מכיוון שהיא משאירה מעט מאוד מרווח תנועה דינמי לשינויים. 

מה ההשלכות המעשיות של המודלים השונים?

ההבדל הזה בין פיקוח שוטף לאכיפה נקודתית משפיע ישירות על אופן התפקוד של השוק. במודל הבריטי, עצם הידיעה שקיים פיקוח מתמשך יוצרת סביבה שבה השחקנים פועלים מתוך ציפייה לבקרה רציפה. בישראל, לעומת זאת, הגבולות לעיתים פחות ברורים והאכיפה נתפסת כתגובה חריגה ולא כחלק אינטגרלי מהפעילות. דווקא המודל הישראל, אם כך, הוא כר פורה לפעילות עבריינית. מעבר לכך, פיקוח שוטף מאפשר לרגולטור לצבור ידע מצטבר ולהגיב לשינויים באופן מדורג. אכיפה נקודתית נוטה להיות חדה ובינארית ולעיתים מתקשה לתת מענה למצבים מורכבים שנמצאים בתחום האפור. 

רגולציה על הימורים בעידן הדיגיטלי

המעבר להימורים ברשת שינה באופן מהותי את האתגרים הרגולטוריים בשתי המדינות. רגולציית הימורים שנבנתה סביב קזינו פיזי, תחנות לוטו וסוכנויות הימורים בספורט בשכונה, נדרשת לבצע הערכה מחדש כשמתחילות לצוץ פלטפורמות הימורים בינלאומיות, ללא טריטוריה מובחנת ובשפות שונות. כאן נחשף פער מהותי בין המודל הבריטי לבין המצב בישראל.

הרגולציה הבריטית מתקדמת יחד עם הטכנולוגיה

באנגליה, רגולציית ההימורים עברה בעשורים האחרונים התאמה מודעת לעולם הדיגיטלי. הרגולטור מכיר בכך שהימורים דיגיטליים הם חלק אינטגרלי מהשוק ולכן מפתח כלים ייעודיים לפיקוח על פלטפורמות מקוונות. רגולציית הימורים באנגליה מספקת מענה לאתגרים בשטח ומתפעלת מערכת דיגיטלית שמפקחת על הפעילות של המשחקים. הגישה הזו מאפשרת למדינה להפעיל פיקוח על הימורים גם כאשר הפעילות אינה מתרחשת פיזית בשטחה, אלא פונה לצרכנים מקומיים. במקום להתעלם מהמרחב הדיגיטלי, הרגולציה מנסה למסגר אותו בתוך כללי משחק ברורים, גם אם האכיפה מורכבת יותר.

הרגולציה הישראלית לא סיפקה עוד מענה למשחקים ברשת

בישראל, רגולציית ההימורים היא עדיין מאוד טריטוריאלית בתפיסה שלה. כתוצאה מכך, נוצר פער מתמשך בין האיסור החוקי לבין החשיפה בפועל של הציבור להימורים אונליין. הגופים המפקחים בישראל מתקשים להחיל רגולציה על פעילות שאינה יושבת במרחב פיזי מוכר. לכן, היא גם לא מצליחה לייצר מענה שיטתי למצב הזה.

איך רגולציית הימורים בשתי המדינות משפיעה על אמון הציבור? 

הדרך שבה הרגולטור ניגש לנושא הפיקוח והחקיקה לא משפיעה רק על השוק, אלא גם על האמון הציבורי במערכת. מחקר שערכה רשות ההימורים הבריטית בחן את גורמי האמון של משתמשים בשוק ההימורים, ומצא שהיכולת של הרגולטור לפקח בצורה נראית לעין, רמת השקיפות שלו ומסגרות ההגנה שהוא מיישם הם המובילים בבניית אמון. המחקר מצביע על כך שגורמים משמעותיים לעיצוב אמון הציבור כללו בין השאר את ההשפעה של הפיקוח על המציאות בשטח, רמת ההגנה על אוכלוסיות שפגיעות יותר לניצול והיכולת להתמודד עם שחיתות.

בבריטניה, היחסים בין הגורמים בשוק מתאפיינים בתהליך דו־שיח מתמשך. הרשות המפקחת מפרסמת דוחות ומדדים ומסבירה את הרציונל מאחורי הפעילות שלה. בישראל, לעומת זאת, הפער הזה בולט במיוחד. הנושא של רגולציית הימורים עדיין אינו ממוקם בסדר העדיפויות הציבורי או הפוליטי באותה דרגה ולעיתים הוא נתפס כבעיה משפטית בלבד. הציבור כמעט ולא מעורב בכלל בעשייה הזו. מחקרים שנעשו בישראל מצביעים על כך שהעדר מסגרת כוללת של מדיניות ואכיפה מובנה תורם לחוסר בהירות בקרב הציבור לגבי מה מותר ומה אסור בפועל, ואיך המדינה מתכוונת לפקח על הפעילות.

אז מה כל מודל יוצר בפועל?

מבחן התוצאה מדבר בעד עצמו. מתברר שהפער בין המודל הבריטי למצב בישראל אינו רק עקרוני, אלא מתגלם בתוצאות שונות לחלוטין.

שוק מוסדר מול שוק עמום

באנגליה, רגולציית הימורים מייצרת שוק שמגדיר גבולות ברורים. לכולם בהיר מי רשאי לפעול, באילו תנאים ואילו כלים עומדים לרשות הרגולטור להתערבות. התוצאה היא שקיים שוק שבו רוב הפעילות מתקיימת בתוך מסגרת חוקית מפוקחת, גם כאשר קיימים ויכוחים ציבוריים סביב היקף הפעילות או אופן הפיקוח. בישראל, לעומת זאת, רגולציית הימורים יוצרת מציאות עמומה יותר. האיסור הרחב, לצד חריגים מצומצמים, מוביל לכך שחלק משמעותי מהפעילות מתרחש מחוץ למסגרת ברורה. 

שקיפות ויכולת בקרה

תוצאה נוספת של ההבדלים הרגולטוריים היא רמת השקיפות. במודל הבריטי, עצם קיומו של שוק מוסדר מאפשר למדינה לאסוף נתונים, לנתח מגמות ולזהות מוקדי סיכון. רגולציית ההימורים באנגליה מייצרת תשתית מידע שמאפשרת בקרה והערכה מתמשכת, גם כאשר המסקנות אינן תמיד נוחות. בישראל, היעדר מסגרת רגולטורית כוללת מגביל את היכולת לייצר תמונת מצב מלאה. כאשר פעילות מתרחשת מחוץ למערכת מוסדרת, גם למדינה קשה יותר להבין את היקף התופעה, לאתר דפוסים חוזרים או לבחון את השלכות תופעות כאלו ואחרות. הפיקוח הופך להיות תגובתי לחלוטין ולרוב מתבסס על אירועים חריגים במקום על ניתוח שיטתי.

השלכות על אמון ציבורי ומדיניות עתידית

המציאות שכל מודל מייצר משפיעה גם על אמון הציבור. באנגליה, אף שקיימת ביקורת ציבורית על הימורים, עצם קיומה של רגולציה ברורה וגלויה מאפשר דיון ציבורי מושכל על שינויי מדיניות. בישראל, העמימות יוצרת לעיתים נתק בין החוק הכתוב לבין החוויה בפועל, דבר שמקשה על פיתוח מדיניות ארוכת טווח. במובן הזה, התוצאה המרכזית של כל מודל אינה רק היקף ההימורים, אלא איכות השליטה של המדינה במציאות שהיא עצמה יצרה.

מה נוכל ללמוד מהמודל הבריטי?

כשמשווים בין רגולציית ההימורים באנגליה לבין רגולציית הימורים בישראל, לא מספיק רק לזהות הבדלים בחוקים ובאכיפה. חשוב שנוכל לשאול את עצמנו באומץ מה כל מודל יכול ללמד אותנו על תפקיד המדינה, על היכולת שלה להתמודד עם מציאות משתנה, ועל הקשר שלה עם הציבור והשווקים שהיא מפקחת עליהם. הלמידה כאן לא תוכל להסתכם בהעתקה של המודל הבריטי ישירות לישראל. המציאות הכלכלית והחקיקתית פה שונה, אבל בהחלט נוכל לזהות כמה עקרונות שנוכל לבחון.

• ראשית, המודל הבריטי מראה שגם בתחומים רגישים חברתית ניתן לבנות מערכת רגולטורית שאינה מתמקדת רק באיסור אלא בניהול שוטף. אם נוכל לנסות לתת מקום לפעילות חופשית יותר, תוך קביעת תנאים ברורים, דרישות רישוי וסטנדרטים של שקיפות ואחריות, ייתכן שנראה שוק אחר. באנגליה, החוק המרכזי שמבוססת עליו רגולציית הימורים (Gambling Act 2005) מעביר סמכויות רישוי ופיקוח לוועדת ההימורים, שמנטרת את התחום כל הזמן ופועלת לקידום סטנדרטים של הגינות ובטיחות. 
• לעומת זאת, המודל הישראלי מדגיש את נקודת מוצא שהימורים הם בראש ובראשונה פעילות אסורה. בפרק 12 של חוק העונשין כמעט כל סוגי ההימורים אסורים, מלבד כמה חריגים מוגדרים כמו הלוטו והמועצה להסדר ההימורים בספורט. זה יוצר מצב שבו החוק מנסה להגביל מראש פעילויות רבות ולמעשה אין שום מסגרת רגולטורית שוטפת שמאפשרת לנהל שוק פעיל ומתפתח. 

מאמרים מקצועיים על רגולציית הימורים מראים שלעתים ניהול מבוקר בתוך מערכת חוקית מפוקחת מאפשר למדינה לאמוד סיכונים, להסתגל לשינויים טכנולוגיים ולייצר כלים פרואקטיביים בעוד שגישה שמבוססת על איסורים לא מאפשרת גמישות לאורך זמן.

מקורות:

Gambling Act 2005 (c. 19). Legislation.gov.uk. 

Gambling Laws in Israel: Regulatory framework for gambling. Beaumont Capital Markets. 

Gambling Laws and Regulations Report 2026: Israel chapter. ICLG.